La capture de la réglementation compromet-elle la sécurité ferroviaire dans la foulée de Lac-Mégantic?

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M. Bruce Campbell d’Ottawa, dénonce une situation endémique dangereuse au ministère fédéral des transports.

La capture de la réglementation compromet-elle la sécurité ferroviaire dans la foulée de Lac-Mégantic?

Par Bruce Campbell

Lors d’une récente rencontre avec les habitants de Lac-Mégantic, le ministre des Transports, Marc Garneau, a répété que la sécurité ferroviaire demeure sa priorité absolue. Il a également rappelé à son auditoire que le gouvernement s’est engagé à investir 143 millions de dollars pour « renforcer les activités de surveillance et l’application de la sécurité ferroviaire ».

L’attitude évasive du ministre envers la communauté, qui demande une voie de contournement évitant le centre-ville, et son refus de divulguer la contribution du gouvernement au fonds de règlement de 460 millions de dollars pour les familles des victimes, les participants au recours collectif et les créanciers, viennent toutefois affaiblir ses propos.

Contrairement à l’affirmation du ministre selon laquelle la contribution du gouvernement (de 75 millions de dollars, a-t-on appris plus tard) a été faite par solidarité envers les habitants de Lac-Mégantic, le syndic de faillite américain de MMA, Robert Keach, a révélé à La Presse canadienne : « Ces gestes n’avaient rien d’altruiste. Le gouvernement a sans aucun doute contribué parce qu’il était sous la menace d’être légalement responsable. »1

En dépit de la mise en œuvre d’un grand nombre de mesures destinées à améliorer la sécurité depuis la catastrophe, des problèmes fondamentaux concernant le régime de réglementation ferroviaire demeurent.

Le problème de la capture de la réglementation est rarement mentionné, même s’il a fait l’objet d’une attention considérable dans le contexte de la crise économique mondiale déclenchée aux États-Unis et après l’explosion de la plateforme de forage de BP dans le golfe du Mexique en 2010. Il est généralement reconnu qu’une des principales causes de la crise a été le contrôle des organismes de réglementation par une industrie allergique aux règlements.

Il y a capture lorsque les règlements sont systématiquement orientés pour profiter à l’intérêt privé au détriment de l’intérêt public. L’industrie est typiquement en mesure de façonner les règlements qui gouvernent ses opérations. Elle bloque ou retarde souvent les nouvelles réglementations et cherche à retirer ou à diluer celles qui sont déjà en vigueur et qu’elle estime nuisibles aux profits.

Des preuves nombreuses montrent que la capture du régime de réglementation ferroviaire a joué un rôle dans la catastrophe survenue à Lac-Mégantic en 2013.

Par exemple : pourquoi ces trains ont-ils été autorisés à transporter ces cargaisons de pétrole importantes avec un seul opérateur à bord? Immédiatement après l’accident, Transport Canada a émis une injonction ministérielle pour obliger un minimum de deux opérateurs à bord des trains transportant des marchandises dangereuses. Cet ordre a par la suite été inscrit dans le Règlement d’exploitation ferroviaire du Canada.

Ce qu’on ne dit pas c’est que, plusieurs années auparavant, l’Association des chemins de fer du Canada (ACFC) a récrit le règlement d’exploitation ferroviaire. Elle y a notamment introduit la règle générale M, qui permettrait aux entreprises d’exploiter des trains de marchandises avec un seul employé, sans recourir à une exemption ministérielle officielle assujettie à des conditions rigoureuses. Transport Canada a approuvé cette modification à la réglementation malgré les objections des syndicats et sans s’assurer qu’un niveau de sécurité équivalent serait maintenu.

L’ACFC a exercé de fortes pressions au nom de MMA, une entreprise ayant un piètre bilan de sécurité et la première à profiter de la réglementation modifiée, afin de lui permettre de faire circuler ses trains pétroliers sur sa ligne de Lac-Mégantic avec un seul opérateur.

Des cadres supérieurs de Transport Canada ont approuvé la demande de MMA, malgré l’opposition au sein même de leur organisme, et en dépit des recommandations émises par le Conseil national de recherches à la suite d’une étude qu’ils avaient eux-mêmes commandée.

Une ébauche du rapport du Bureau de la sécurité des transports, obtenue par l’émission Enquête de Radio-Canada, déclare que la présence d’un seul opérateur a été une « cause et un facteur contributifs » de l’accident. Dans la version finale du rapport, on ne parle plus que de « faits établis quant aux risques »2.

Il est également prouvé que le régime de réglementation n’a pas substantiellement changé depuis la catastrophe. Notamment, l’industrie continue sa défense systématique du régime des Systèmes de gestion de la sécurité (SGS). Les SGS ont été conçus pour imposer aux entreprises une plus grande responsabilité quant à la sécurité de leurs opérations. L’industrie affirme que les SGS sont une ligne de défense additionnelle efficace. Dans les faits, ils deviennent plutôt un substitut aux lignes de défense existantes si le gouvernement n’alloue pas suffisamment de ressources à la surveillance habituelle, y compris des inspecteurs sur place. En pratique, les entreprises sont libres de se réguler elles-mêmes.

Le lourd historique du SGS complètement dysfonctionnel de MMA ainsi que l’absence de réaction de Transport Canada sont des exemples concrets de l’insuffisance des SGS. Plusieurs rapports, y compris celui du vérificateur général, ont souligné que les SGS « comportaient de sérieuses lacunes ».

Les Systèmes de gestion de la sécurité demeurent sur la liste de surveillance du Bureau de la sécurité des transports « parmi les enjeux qui font courir les plus grands risques au système de transport du Canada ». Une lettre vague du Bureau de la sécurité des transports mentionnant qu’il y a eu une « intention satisfaisante » de corriger le tir n’offre qu’une maigre consolation.

De surcroît, et au mépris des demandes formulées par de nombreuses municipalités, les entreprises refusent toujours de rendre publics leurs documents concernant les SGS, leur évaluation des risques, et les informations en temps réel sur leurs cargaisons de marchandises dangereuses.

Trop d’éléments demeurent sans réponse quant aux causes de la terrible tragédie de Lac Mégantic, y compris la nature et l’étendue de la capture de la réglementation dans l’industrie. Les habitants éprouvés de cette municipalité ont été victimes d’un régime réglementaire qui a échoué de façon catastrophique. Ils ne devraient pas être davantage tourmentés par un système qui continue de leur cacher la vérité sur ce qui s’est réellement passé et sur les personnes responsables. Faire toute la lumière sur la capture du régime de règlementation ferroviaire est une étape cruciale dans la prévention d’un autre accident semblable.

15 mai 2016

Bruce Campbell est chercheur invité à la faculté de droit de l’Université d’Ottawa, en congé de son poste au Centre canadien de politiques alternatives. Il a reçu la bourse de leadership communautaire en justice de 2015 de la Fondation du droit de l’Ontario.